Peu après l'apparition du concept de croissance zéro avancé par le Club de Rome en 1970, la Conférence de Stockholm de 1972 sur l'environnement humain a amené les Nations Unies à élaborer un modèle de développement respectueux de l'environnement et de la gestion efficace des ressources naturelles.

L'expression « développement durable » a été proposée pour la première fois en 1980 dans la Stratégie mondiale de la conservation publiée par l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN), devenue depuis l'Union Mondiale pour la Nature, le Fonds Mondial pour la Nature (WWF) et le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE). Ce concept de développement durable a été propagé par le rapport « Notre avenir à tous » de la Commission des Nations Unies sur l'environnement et le développement (Rapport Brundtland) en 1987. Il définit ainsi le développement durable : « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ». Cette formule, qui vise à réconcilier le développement économique et social, la protection de l'environnement et la conservation des ressources naturelles, a émergé graduellement entre 1970 et 1987 mais est encore très respectée au 21ème siècle.

Il faut remonter à 1992 pour retrouver le chapitre 17 de l’Agenda 21 de la Conférence de Rio ayant désigné la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) comme étant l’outil de planification et de gestion privilégié pour la mise en œuvre du concept de développement durable sur cette zone complexe.

La conférence de Rio de 1992 consacre le passage de la gestion intégrée des littoraux du domaine de la recherche à celui des politiques publiques et des recommandations internationales les concernant. Le chapitre 17 de l’agenda 21 (United Nation, 1992) intitulé « protection des océans et de toutes les mers, y compris les mers fermées et semi-fermées et des zones côtières et protection, utilisation rationnelle et mise en valeur de leurs ressources biologiques », est le plus long, et l’un des plus détaillé. Il insiste sur l’importance des mers et des océans pour l’équilibre écologique de la planète, et souligne les opportunités de développement durable qu’offrent les zones côtières. Le sommet de la Terre (CNUED) à Johannesburg, en septembre 2002, réaffirme la place prépondérante accordée à la gestion intégrée du littoral pour le développement durable des zones côtières.

Le droit de la mer est codifié sur la base des travaux de la Commission du droit international. Quatre conventions sont adoptées sur :

1. la mer territoriale et la zone contiguë ;

2. la haute mer ;

3. le plateau continental ;

4. la pêche et la conservation des ressources biologiques.

Ces conventions sont entrées en vigueur entre 1962 et 1966 (la France ne ratifiant que les deux dernières). En 1970, l’Assemblée générale de l'ONU adopte la résolution 2749 (XXV) qui qualifie de « patrimoine commun de l’humanité » le fonds des mers et des océans situé au-delà des limites des juridictions nationales.

L’entrée en vigueur de la CNUDM intervient en novembre 1994, après un amendement en profondeur des dispositions les plus contestées par les pays industrialisés par l’accord du 29 juillet 1994. La France ratifie la convention en 1996. La plupart des grands pays industrialisés l’ont ratifiée, à l’exception des États-Unis.

La convention de Montego Bay aboutit à la compartimentation du droit de la mer. Elle ajoute quatre zones maritimes aux zones définies précédemment :

* les eaux archipélagiques ;

* la zone économique exclusive (ZEE) ;

* les détroits navigables ;

* le fonds des mers.

La convention institue un Tribunal international du droit de la mer qui siège à Hambourg.

La Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est, dite Convention OSPAR, a été signée à Paris le 22 septembre 1992. Ratifiée par tous les pays riverains de l’Atlantique du Nord-Est (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Irlande, Islande, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, la Suède), plus le Luxembourg, la Finlande, la Suisse, et la Communauté Européenne, elle est entrée en vigueur en mars 1998.

L’objet de la Convention est de fédérer les moyens de connaissance et d’action des Parties contractantes pour, globalement, assurer la meilleure conservation possible de cet espace marin, dans un esprit de développement durable. Cette convention s’inscrit donc dans une démarche de gestion intégrée, facilitant la dissémination des connaissances scientifiques auprès des gestionnaires et politiques.

L’Annexe V sur "la protection et la conservation des écosystèmes et de la diversité biologique de la zone maritime" (dite annexe biodiversité) impose une démarche qui peut déboucher sur la restauration d’habitats dégradés. Cette démarche repose en effet sur la réalisation d’objectifs de qualité écologique.

Le réseau Natura 2000 est un réseau européen (UE) de sites naturels protégés. Il a pour objectif de préserver la biodiversité. Pour cela, la communauté européenne s’est dotée de deux directives pour préserver le patrimoine naturel :

- la directive du 2 avril 1979, dite « Directive Oiseau », avec la désignation par les états de Zones de Protection Spéciale (ZPS) pour protéger les habitats nécessaires à la reproduction et à la survie d’espèces d’oiseaux menacées à l’échelle européenne.

- la directive du 21 mai 1992, dite « Directive Habitats » a pour objectif la conservation des habitats naturels de la faune et de la flore sauvage. Elle prévoit la création d’un réseau écologique européen de Zones Spéciales de Conservation (ZSC).

Le réseau Natura 2000 regroupe l’ensemble des espaces désignés en application de ces deux directives. Ces textes visent à concilier les exigences écologiques des milieux naturels et des espèces avec les activités économiques, sociales et culturelles qui s’exercent sur ce territoire, ainsi que les particularités régionales et locales de chaque état membre. Le réseau a souhaité rompre avec une conception de la protection de la nature réduite à la mise en défense de sites réputés naturels. La question de la biodiversité y est abordée, pour une part au niveau des espèces, mais surtout au niveau des écosystèmes. L’objectif n’est pas de faire des « sanctuaires de nature » mais de promouvoir une gestion concertée et assumée par tous les acteurs intervenant sur les espaces naturels. Il faut pourtant admettre que la démarche sous-jacente repose sur des inventaires d’espèces et non sur une approche éco-systémique des sites sélectionnés. Leur choix devrait reposer sur la capacité des sites à assurer au mieux les fonctions de l’écosystème, ce qui amène à se poser la question en termes de taille, de forme, de connectivité entre les sites au travers de corridors écologiques afin qu’ils constituent vraiment un réseau.

Malgré leur approche qui se voudrait fonctionnelle, la mise en œuvre des deux directives reste problématique vis-à-vis de la restauration d’habitat puisque, reposant sur deux textes favorisant les espèces, leur approche patrimoniale tend à « ossifier » les écosystèmes objets de protection plutôt que de les préparer aux changements futurs (climat, mouvement biogéographiques d’espèces).

La Directive Cadre sur l’Eau (2000/60/CE) est applicable depuis décembre 2000. Elle porte sur l’importance stratégique de la connaissance des milieux aquatiques pour une meilleure gestion communautaire de l’eau. Cette directive renforce certaines orientations déjà prises par l’Etat français dans le cadre de la loi sur l’eau de 1992 qui prévoit notamment de gérer les milieux aquatiques dans le respect des équilibres naturels. Parmi les buts qu’elle s’est assignée, on notera :

 La protection des milieux aquatiques, et

 L’amélioration de leur état écologique.

La DCE repose sur:

- l'identification des eaux européennes et de leurs caractéristiques, par bassin et district hydrographiques,

- l'adoption de « plans de gestion » et de « programmes de mesures » appropriés à chaque masse d'eau, les premiers devant couvrir la période 2010-2015, ayant été adoptés en 2009.

Dans son ensemble, la DCE est la traduction d’une véritable inflexion dans la politique communautaire de l’eau avec deux points forts :

1. L’évaluation de la qualité des masses d’eau repose principalement sur l’appréciation de la qualité écologique et non plus de la seule qualité de l’eau le plus souvent définie sous un angle normatif en référence à différents usages de l’eau ;

2. L’objectif de la politique de l’eau n’est plus un objectif de moyen mais un objectif de résultat. Les programmes de suivi, de surveillance et de contrôle de la qualité des eaux marines devront fixer les étapes permettant, avant 2015, d’atteindre le bon état écologique des estuaires et des eaux côtières (jusqu’à un mille de la côte), mais aussi le bon état chimique des eaux territoriales (jusqu’à douze milles des côtes) ; de façon plus générale l’objectif est d’empêcher toute dégradation de la qualité écologique d’une masse d’eau et d’atteindre le bon état écologique et chimique ou le bon potentiel écologique pour les masses d’eau fortement modifiées.

Pour la première fois dans la législation européenne, la notion de qualité est à prendre en compte pour tout écosystème aquatique, conduisant en 2015 à une qualité écologique et chimique satisfaisante (Art. 4) pour, en l’occurrence, les eaux de transition que sont les estuaires. Le statut écologique est reconnu au travers de l’étude des communautés vivantes et les caractéristiques hydrologiques du milieu (Annexe V).

Il faut envisager la DCE comme un cadre permettant une mise en application cohérente des directives relatives à l’eau (eaux de baignades, eaux conchylicoles, eaux résiduaires urbaines, nitrate, habitat, etc.) toujours en vigueur et qui ne sont pas remises en question. En conséquence, les réseaux de mesures nationaux établis pour satisfaire aux objectifs de ces directives et qui se situent soit à l’échelle européenne, pour ce qui concerne le contrôle de surveillance, soit à l’échelle du bassin, pour ce qui concerne le contrôle opérationnel, ont été pérennisés.

Par ailleurs, l’appréciation de la qualité écologique implique la mise en œuvre de suivis des descripteurs écologiques (biologiques, hydro-morphologiques et physico-chimiques) des masses d’eau. Compte tenu de l’objectif de résultat, il importe de définir le bon état ou le bon potentiel écologique et de positionner l’état de référence (2006) par rapport à celui-ci. Considérant les masses d’eau littorales, cette étape de caractérisation des masses d’eau est difficile car la transposition à l’identique de la méthodologie d’évaluation du milieu continental (indices biotiques par exemple et développement des SEQ-cours d’eau) au milieu marin est loin d’être évidente.

A l’heure actuelle, il n’existe pas pour le milieu littoral de systèmes d’évaluation de la qualité, ni même de norme de qualité environnementale pour certains paramètres jugés dangereux ou prioritaires par l’Union Européenne. Le rôle de l’expertise scientifique dans la caractérisation des masses d’eau littorales et la définition de l’état de référence restent donc fondamentaux.

Enfin, la DCE implique un nouveau découpage du territoire avec des conséquences importantes en terme de maîtrise d’ouvrage des réseaux de mesures locaux compte tenu de l’interpénétration territoriale. Elle exige une analyse économique de chaque intervention sur l'écosystème, qu'il s'agisse des actions de restauration ou des usages.

La directive que le Parlement européen a adoptée en décembre 2007 ne porte sur le domaine littoral que de façon incomplète, puisque cet espace est déjà pris en compte partiellement par la directive cadre sur l'eau (DCE). L'objectif principal de l'accord final sur la Stratégie Marine Européenne (SME) est de parvenir à un bon état écologique du milieu marin dans l'Union européenne à l'horizon 2020. Le Conseil européen s'est félicité de la finalisation, dans un calendrier serré, de la "stratégie pour le milieu marin", volet environnemental de la future politique maritime européenne.

La première phase de la stratégie pour le milieu marin portera sur le diagnostic de l’état de santé des écorégions marines et de leurs sous-bassins, à conduire d’ici 2012. Cette étape qui prendra en compte les données et les évaluations existantes, devra se fonder non seulement sur les caractéristiques physiques, chimiques, les habitats, la biologie, l’hydro-morphologie mais aussi sur les pressions et impacts prédominants tels que notamment le dragage, l’impact de la pêche commerciale, l’exploration du sol et du sous-sol, les changements du régime thermique, de la salinité, l’introduction de composants de synthèse, les apports par les rivières, les dépôts atmosphériques ou l’introduction de substances résultant de la pollution par les navires.

La définition du bon état écologique, posée dans le cas des deux directives cadres, amène nécessairement à se poser la question des états de référence. Il reste à souhaiter que DCSMM et DCE s'accordent pour agir ensemble vers un bon état écologique du milieu marin (objectif DCSMM) et un bon état écologique des masses d'eau côtières et de transition (objectif DCE). La participation des communautés locales à la réalisation de cet objectif reste à définir et à mettre en place.

Le Parlement européen et le Conseil de l’Union Européenne ont adopté le 30 mai 2002 (JOCE L 148/24 du 6 juin 2002) une recommandation relative de la mise en œuvre d’une stratégie de Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC) en Europe. Son objectif est d’inciter les Etats membres à appliquer le principe de bonne gestion des zones côtières à travers l’élaboration de stratégies nationales. Ces stratégies devraient être basées sur un inventaire national des acteurs, législations et institutions qui influencent la gestion du littoral. Cette recommandation a marqué une nouvelle étape dans la politique européenne en matière de gestion du littoral. Sa mise en œuvre en France a été décidée par le Comité Interministériel de la Mer du 29 avril 2003.

Cette politique, adoptée en mai 2008, est fondée sur le constat que toutes les questions relatives aux océans et aux mers d'Europe sont liées entre elles et que les politiques maritimes doivent être harmonisées. Elle repose sur une approche spécifique des problèmes croissants rencontrés en zone côtière au travers d’un traitement global de problématiques distincts, que ce soit sur le littoral terrestre, ou dans la zone marine proche du rivage.

La stratégie comporte essentiellement :

– une feuille de route pour l'aménagement de l'espace maritime par les États membres;

– une stratégie pour atténuer les conséquences du changement climatique sur les régions côtières.

Ces actions seront guidées par les principes de subsidiarité et de compétitivité, l'approche fondée sur les écosystèmes et la participation des parties prenantes.

La Commission Européenne définit l’aménagement intégré des zones côtières comme

"un processus continu dont le but général est de mettre en pratique le développement durable dans les zones côtières et d’y maintenir leur diversité".

En tant qu’approche intégrée et intersectorielle, la GIZC repose sur la participation de toutes les parties prenantes, y compris les autorités portuaires. Sa mise en œuvre nécessite une coopération renforcée et une coordination efficace de toutes les politiques maritimes à tous les niveaux de prise de décision. Les termes « zones côtières » font ressortir la nécessité de traiter simultanément terre et mer. Le terme « gestion » fait apparaître le caractère dynamique du traitement des problèmes, par rapport à l’approche peu évolutive des réglementations et des schémas de planification. Enfin, « intégrée » souligne la nécessité de traiter simultanément tous les problèmes dans la recherche d’une solution globale. Actuellement, cette terminologie tend à être remplacée par Gestion Intégrée de la Mer et du Littoral - ce qui peut sembler futile.

Elle doit notamment trouver ses fondements dans la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi et dans celle de Göteborg pour le développement durable. Cela modifiera la manière dont les politiques sont menées quel que soit leur niveau d'élaboration ou de prise de décision, la compartimentation étant désormais inadéquate. Il faut comprendre les interactions et les prendre en considération, développer des instruments communs, identifier et exploiter les synergies, et éviter ou résoudre les conflits.

L’aménagement intégré des zones côtières vise, par une gestion plus efficace, à établir et à maintenir des niveaux optimaux (durables) d’utilisation, de développement et d’activités dans les zones côtières, et à terme à améliorer l’état de l’environnement côtier. La GIZC fait figure d’un processus itératif et intégrateur par essence qui accompagne la prise de décisions dans une perspective de durabilité. Toute prise de décision doit s’appuyer sur des éléments d’information fiables et pertinents. L’information et sa gestion jouent donc un rôle important au sein du processus de GIZC et il apparaît dès lors essentiel de maîtriser les outils de partage et de diffusion des connaissances.

La gestion intégrée des estuaires ne se résume pas seulement à un problème d’aménagement et de meilleure gouvernance. Elle implique différents principes et arrières plans :

• l’engagement à une méthode unifiée n’opposant pas la science au sens commun, les faits aux valeurs ;

• une démarche pragmatique et dynamique sensible aux évolutions et ouverte à l’inconnu et l’imprévisible. Cette démarche ne peut être qu’expérimentale et empirique pour répondre à l’incertitude liée à l’enchaînement des processus et à l’impossibilité de leur maîtrise et contrôle ;

• une démarche multi-scalaire et des modélisations à échelles multiples pour une vision systémique;

• une perspective éthique ouverte sur le monde et la pluralité, respectueuse des valeurs et des aspirations des êtres humains et non humains ;

• une démarche interdisciplinaire et collaborative incluant savoirs savants et vernaculaires ;

• une approche participative engageant l’ensemble des acteurs concernés directement ou indirectement.

 

2.4.4. Plans de gestion

En 2008, la Convention pour la Protection de la mer Méditerranée contre la pollution (la Convention de Barcelone) s’est vue complétée d’un nouveau protocole sur la GIZC. En conséquence, les pays doivent maintenant élaborer leurs stratégies de GIZC nationales qui seront un point de départ pour toutes les autres activités de GIZC et préparer des plans et des programmes de mise en œuvre.

L’approche intégrée n’est pas une approche procédurale, programmatique ou technique ; elle vise d’abord à la conciliation d’intérêts divergents en vue de faire face à la complexité des systèmes et de leur gestion dans une optique d’apprentissage et d’adaptabilité à des dynamiques instables. Le Protocole sert à garantir le développement durable des zones côtières, l’utilisation durable des ressources naturelles et la préservation de l’intégrité des écosystèmes, de la géomorphologie et des paysages côtiers. Il permet de protéger les zones côtières et d’éviter que les catastrophes naturelles n’aient des conséquences importantes tout en assurant une cohérence entre les initiatives publiques et privées.

Le Protocole est très précis sur:

• L’élaboration et le développement de stratégies côtières mais également de stratégies d’aménagement du territoire, de plans et de programmes couvrant le développement urbain et les activités socioéconomiques ainsi que d’autres politiques sectorielles pertinentes.

• La réalisation d’études d’impact sur l’environnement pour les projets publics et privés et d’évaluations environnementales stratégiques pour les plans et les programmes ayant des répercussions sur la zone côtière.

• L’élaboration de politiques visant à éviter les catastrophes naturelles, et particulièrement celles résultant du changement climatique.

• L’utilisation de l’approche des écosystèmes lors de la planification et de la gestion de la côte de manière à garantir le développement durable des zones côtières en prenant en compte les particularités des écosystèmes côtiers afin de protéger les habitats naturels, les ressources naturelles et les écosystèmes, paysages, etc. de la côte.

• La réalisation de rapports sur la mise en œuvre du Protocole comprenant les mesures prises, leur efficacité et les problèmes rencontrés lors de leur mise en œuvre.

L’enquête publique est relativement bien connue du grand public. Elle consiste en une démarche administrative par laquelle on invite le public à donner son avis sur un projet d’aménagement. Les avis sont collectés par un Commissaire enquêteur, qui émet ensuite un avis motivé.

L’Etude d’Impact Environnemental (EIE) est devenue un outil réglementaire fondamental des politiques environnementales. Parallèlement, une grande partie des agences internationales ou bilatérales ainsi que les banques de développement ont mis en place leur propre procédure d’Etude d’Impact Environnemental. Les législations nationales sont allées jusqu’à couvrir non seulement les Etudes d’Impact liées à des projets mais également celles liées à des politiques et des programmes (Etude d’Impact Stratégique. Le champ couvert par les Etudes d’Impact Environnemental (EIE) et les Etudes d’Impact Stratégique (EIS) est théoriquement très large mais en pratique est souvent réduit aux aspects concernant l’impact sur les milieux naturels.